IL COMMISSARIO AGLI USI CIVICI
Ha pronunciato la seguente ordinanza, a scioglimento della riserva
implicitamente presa all'udienza del 28 febbraio 1995, nella causa
demaniale avente per oggetto: opposizione a liquidazione
amministrativa di usi civici sulle terre private, site nel comune di
Sutri e censite in catasto al f. 7, part. 552, pendente tra
Filippeschi Mario, residente in Roma, via Guido Cora, 12, autorizzato
a stare in giudizio di persona e rappresentato dal dott. agr. Giorgio
Colli di Roma; domicilio legale: la segreteria del commissariato;
procura alle liti: nessuna; contro il comune di Sutri, casa comunale;
difensore: nessuno; il comune e' rimasto contumace.
M O T I V A Z I O N E
1. - Con ricorso depositato in questa segreteria il 29 ottobre
1993, Filippeschi Mario si opponeva contro la proposta di
liquidazione degli usi civici gravanti su un terreno di sua
proprieta', sito in comune di Sutri, loc. S. Benedetto, e
contraddistinto al n.c.t. al f. 7, part. 552. La perizia, redatta su
incarico della regione Lazio, dal geom. Guerrino Randolfi, era stata
pubblicata all'albo pretorio di Sutri dal 15 settembre 1993 al 15
ottobre 1993; notizia dell'avvenuto deposito era stato comunicata dal
sindaco al Filippeschi con raccomandata, notificatagli dal messo di
conciliazione il 4 ottobre 1993. Nel suo ricorso, il Filippeschi
sostiene, con varie argomentazioni, che: a) non si hanno elementi
certi circa l'esistenza dell'uso civico; b) il capitale di affranco
non puo' superare L. 2.332.880. Sulla base del ricorso in esame,
con decreto 31 marzo 1994 il sottoscritto commissario ordinava la
comparizione personale delle parti per l'udienza del 25 giugno 1994;
ricorso e decreto erano notificati a cura dell'ufficio commissariale
al sindaco di Sutri, con raccomandata n. 18 del 25 giugno 1994, ma il
comune convenuto restava contumace. In corso di giudizio,
all'udienza del 21 ottobre 1994, veniva disposta consulenza tecnica
sul terreno del ricorrente, sia al fine di accertare se esso sia
gravato da usi civici e quali, che al fine di stimare il valore degli
usi da liquidare. Il perito incaricato, geom. Angelo Benedetti,
depositava la propria relazione il 18 febbraio 1995; all'udienza del
28 febbraio, il ricorrente depositava peraltro copia della delibera
di giunta regionale n. 6091 del 5 agosto 1994, che aveva reso
esecutivo il progetto Randolfi, statuendo l'affrancazione del diritto
civico di pascolo e imponendo al ricorrente un canone annuo di L.
484.000, pari ad un capitale di affranco di L. 9.680.000. Alla
medesima udienza, sempre nella contumacia del comune di Sutri, il
commissario invitava i ricorrenti a prendere le proprie conclusioni e
tratteneva la controversia in decisione.
2. - La vicenda processuale e il parallelo procedimento di
competenza regionale, concluso con la citata delibera n. 6091/1994
della giunta regionale del Lazio, si prestano o varie considerazioni,
sia di rito che di merito, anche di rilievo costituzionale.
2.1. - Una prima considerazione riguarda proprio il rapporto e
l'articolazione reciproca delle due procedure, aventi entrambe per
oggetto la liquidazione di usi civici gravanti sul medesimo terreno,
l'una pendente davanti alla regione territorialmente competente,
l'altra pendente davanti al commissario agli usi civici, in qualita'
di giudice demaniale. Nello schema originario della legge 16 giugno
1927, n. 1766, il commissario, quale organo titolare insieme dei
poteri amministrativi e dei poteri giudiziari, poteva regolarne
l'esercizio in modo da evitare sovrapposizioni e conflitti. In
pratica, egli promuoveva d'ufficio, in sede amministrativa, il
procedimento per la liquidazione dei diritti civici relativi ad un
intero comune o ad un intero comprensorio, a tale scopo incaricando
un istruttore per la formazione di un adeguato progetto. Il progetto,
contenente sia le informazioni di carattere storico sugli usi civici
da liquidare, sia le proposte per lo loro liquidazione in natura o in
denaro, veniva depositato presso la segreteria del comune o
dell'associazione agraria territorialmente competenti; dell'avvenuto
deposito, il comune o l'associazione davano poi avviso a ciascun
interessato, sia mediante bando da affiggersi all'albo pretorio, sia
mediante biglietto in carta libera, da notificare personalmente. Fin
dal deposito in segreteria, gli interessati avevano diritto di
prendere visione del progetto di liquidazione; i privati nel possesso
delle terre potevano inoltre presentare opposizione al commissario
entro trenta giorni da quello dell'avvenuta notifica (art. 15 del
r.d. 26 febbraio 1928, n. 332). Il procedimento seguito nel caso di
specie si adeguava perfettamente, fino a questo punto, allo schema
normativo; da notare, in particolare, che il Filippeschi ha
presentato il proprio ricorso direttamente al commissario,
venticinque giorni dopo che gli era stato notificato l'avviso di
deposito della relazione peritale; che, dunque, l'azione giudiziaria
del Filippeschi appare perfettamente legittima e procedibile. Ma
l'azione giudiziaria in opposizione, promossa dal Filippeschi, non ha
determinato il suo effetto normale, cioe' la sospensione del
procedimento amministrativo opposto; questo ha invece proseguito il
proprio corso fino alla conclusione, cioe' fino alla delibera con la
quale il progetto di liquidazione dei diritti civici e' stato accolto
dalla giunta regionale Lazio e gli usi stessi dichiarati estinti
mediante corresponsione di un canone in denaro. E' da avvertire che
in nessun luogo della legge fondamentale o del relativo regolamento
si rinviene una disposizione, che esplicitamente sancisca l'obbligo
di sospendere le operazioni amministrative prima della decisione
giudiziaria destinata a concludere la controversia promossa
dall'interessato davanti al commissario agli usi civici; tale obbligo
deriva peraltro pacificamente dalla natura stessa della giurisdizione
commissariale, quale e' disegnata dal legislatore del 1927 e quale,
in mezzo a molte deroghe, si e' sostanzialmente mantenuta fino al
1977. Trattasi di giurisdizione prevalentemente incidentale, cioe'
accessoria e subalterna alle operazioni amministrative cui il
commissario doveva primieramente sovrintendere; di una giurisdizione,
in altri termini, destinata a risolvere "tutte le questioni cui dia
luogo lo svolgimento di quelle operazioni" (cfr. art. 29, comma
secondo, della legge n. 1766/1927), per consentire loro di proseguire
e di raggiungere il proprio termine su basi di certezza e di
indefettibilita', quali solo un giudicato puo' garantire. E' dunque
vero che in nessun luogo e' prescritta la sospensione delle
operazioni amministrative, ma e' anche vero che la stessa natura
incidentale della giurisdizione commissariale e la rafforzata
effettivita' delle decisioni che la esprimono (parallela alla
naturale immediata efficacia dei provvedimenti amministrativi; cfr.
tutto l'art. 32 della legge fondamentale) mostrano come la
sospensione delle operazioni amministrative doveva essere, secondo il
legislatore del '27, nell'ordine delle cose. Essa era in ogni caso
garantita dall'unicita' dell'organo deputato a procedere; quello
stesso commissario, che procedeva in via amministrativa, era anche,
infatti, il giudice delle controversie sorte nel corso di quel
procedimento e, quando avesse ravvisato una loro intrinseca
pregiudizialita', non avrebbe certo avviato questo a conclusione,
senza prima decidere quelle con sentenza. Il trasferimento dei
poteri amministrativi alle regioni ha sconvolto questo schema, non
gia' perche' astrattamente non sia ancor oggi ipotizzabile la
sospensione, obbligatoria o volontaria, del procedimento
amministrativo di competenza regionale, in pendenza, davanti al
commissario, di un procedimento giurisdizionale, avente ad oggetto
questioni pregiudiziali, bensi', perche' si e' spezzata l'unicita'
dell'organo procedente e non e' stata introdotta alcuna norma atta a
garantire il passaggio delle necessarie informazioni da un organo
all'altro. Il caso di specie, da questo punto di vista, e'
assolutamente esemplare; dopo la pubblicazione del progetto di
liquidazione redatto dal geom. Guerrino Randolfi per incarico
dell'amministrazione regionale, il sig. Filippeschi indirizzava il
suo ricorso in opposizione al commissariato agli usi civici e lo
depositava in questa segreteria nei termini previsti dalla legge,
senza darne notizia alcuna alla amministrazione procedente; nessuna
notizia ufficiale ne era data neppure dal commissario, perche'
nessuna disposizione di legge o di regolamento la impone o la
prescrive. Traccia della conseguente disinformazione e' proprio
nella delibera regionale che il 5 agosto 1994 provvedera' alla
liquidazione degli usi civici secondo la proposta del Randolfi; in
essa si legge che avverso al progetto di liquidazione dell'uso civico
non sono state presentate opposizioni, mentre il presente
procedimento prova esattamente il contrario. Ben puo' immaginarsi
che questo o quel funzionario regionale abbia avuto del ricorso
notizia ufficiosa, ben puo' immaginarsi che la stessa amministrazione
regionale sarebbe andata avanti per la sua strada anche se ne avesse
avuto conoscenza ufficiale; ma si tratta per l'appunto di
immaginazioni senza fondamento e senza conseguenze. E' un fatto che
oggi, nel sistema residuato dalle trasformazioni e modificazioni
della legge 16 giugno 1927 n. 1766, non esiste alcuna disposizione
atta ad evitare la pendenza, contemporanea e parallela, di due
distinti procedimenti, aventi carattere, l'uno, amministrativo,
l'altro, giurisdizionale, destinati a sfociare in due distinte (e
potenzialmente contraddittorie) decisioni sul medesimo oggetto e tra
le medesime parti.
2.2. - Cio' che e' possibile in fatto non e' necessariamente
legittimo alla luce dei principi costituzionali; questa inattesa
concorrenzialita', che finisce per opporre l'iniziativa
amministrativa a quella giurisdizionale, caratterizzando la prima in
termini di assoluta discrezionalita' e revocando ad ogni passo in
dubbio la certezza e la definitivita' della seconda, potrebbe essere
prospettata, infatti, almeno in termini di conflitto con i principi
di imparzialita' e di correttezza dell'azione amministrativa (art. 97
della Costituzione). Pare, tuttavia, allo scrivente commissario che,
o prescindere dalla illegittimita' costituzionale della normativa
procedimentale, nella parte in cui consente - o non previene - il
formarsi contemporaneo, in sede amministrativa e in sede giudiziaria,
di due decisioni contraddittorie sul medesimo oggetto, il rilevato
conflitto possa essere, almeno nel caso di specie, risolto, senza
impegnare la Corte delle leggi in un riesame, che ha la sua sede
propria in Parlamento. Sembra, in altri termini, che il giudice
demaniale, in quanto pervenga alla sua decisione dopo quella
amministrativa, possa esaminare questa nel merito e disapplicarla,
riaffermando il diritto soggettivo violato, ove essa sia affetta da
un qualche vizio rilevante; rimanendo da esso vincolato e dovendo
pertanto riconoscere cessata la materia del contendere, quando trovi
quella delibera immune da ogni vizio di legittimita'.
2.3. - Anche questo diverso e piu' economico percorso non consente
tuttavia di evitare una nuova, e maggiore, questione di legittimita'
costituzionale, che attiene questa volta non al rito, ma al merito
della controversia, promossa da Filippeschi Mario, e che spiega,
meglio delle considerazioni formali fin qui svolte, le ragioni
sostanziali del rilevato conflitto di attribuzioni tra commissariato
e regione.
Come e' noto, la legge 16 giugno 1927, n. 1766, in alternativa
alla liquidazione per scorporo o divisione delle terre gravate (artt.
5 e 6 legge cit.), consente, per "tutti i piccoli appezzamenti non
raggruppabili in unita' agrarie" (art. 7, comma primo, della legge n.
1766/1927 cit.), la liquidazione degli usi civici in denaro o, come
si dice, mediante imposizione di canone. Per quanto non rigidamente
determinati dalla legge nella loro estensione, debbono ritenersi
piccoli appezzamenti "non raggruppabili in unita' agrarie" tutti quei
terreni, che - da soli, o riuniti con quelli viciniori - non
consentono per le loro dimensioni una gestione agraristica
sufficientemente economica e remunerativa. Il concetto e' molto
elastico e puo' trovare applicazioni diverse in varie epoche
storiche; in particolare, esso si avvicina, ma non si identifica a
quello della minima unita' colturale, consacrato dal codice civile e,
infatti, si applica de plano, oggi, anche a quei terreni che, per le
trasformazioni edilizie o urbanistiche da cui sono stati investiti,
non sono piu' ragionevolmente convertibili alla produzione agraria, a
patto, che si tratti di piccoli appezzamenti, cioe' di terreni
insuscettibili, ove per ipotesi ricondotti all'uso agrario, di
qualche apprezzabile rendimento. La superficie dei terreni oggetto
della presente causa e' di soli 4.840 mq (cfr. relazione Randolfi e
relazione Benedetti); che essi vadano esenti da ogni divisione e che
il corrispettivo degli usi civici da liquidare vada stabilito in
denaro, appare ictu oculi dalle stesse loro ridotte dimensioni ed e',
del resto, opinione condivisa da tutti, anche dalla regione Lazio.
Le opinioni divergono nuovamente, tuttavia, in punto di
determinazione del corrispettivo pecuniario della liquidazione.
Secondo l'art. 7, comma primo, della legge 16 giugno 1927, n. 1766,
infatti, i piccoli appezzamenti insuscettibili di utilizzi agrari e
gli altri terreni esenti dalla divisione, saranno ( ..) gravati da
un annuo canone di natura enfiteutica ( ..), in misura corrispondente
al valore dei diritti, da stabilirsi con perizia ( ..; al contrario,
secondo l'art. 4, legge regionale Lazio 3 gennaio 1986, n. 1,
allorche' si procede alla liquidazione degli usi civici, le zone
gravate di uso civico ( ..) sono stimate secondo il loro valore
attuale, tenuto conto anche dell'incremento di valore che esse hanno
conseguito per effetto della destinazione o delle aspettative
edificatorie. V'e' tra le due disposizioni un'evidente contrasto,
che viene esaltato, come presto si vedra', dalla prassi
amministrativa; una cosa, infatti, e' "il valore dei diritti", cioe'
le modeste somme corrispondenti alla capitalizzazione dei ricavi
netti, o carattere agraristico, derivanti per es. dalla vendita del
fieno o della legna, una cosa ben diversa e' "il valore delle zone
gravate", comprensivo della rendita derivante dalla intervenuta o
sperata urbanizzazione, come il mercato lo determina. Va osservato
che la normativa regionale, nel prescrivere il riferimento al valore
delle aree, non dice in che misura questo vada ripartito tra il
titolare del diritto di proprieta' e i titolari dei diritti civici.
Nella prassi, come risulta anche dalla perizia Randolfi, si procede
in primo luogo a determinare il valore di mercato dell'intero terreno
gravato (nel nostro caso, L. 12.000 a mq, pari a L. 58.080.000
complessivi); si indica poi la quota da assegnare, fittiziamente,
alla popolazione, a compenso degli usi civici liquidati (nel nostro
caso, 1/6 del terreno gravato); in terzo luogo, con una semplice
moltiplicazione, si calcola il controvalore monetario di questa quota
(nel caso di specie, L. 9.680.000); infine, in ragione dell'interesse
legale sul valore della quota, si determina l'ammontare dell'annuo
canone enfiteutico, da pagare fino alla affrancazione definitiva (nel
caso di specie, L. 484.000).
2.4. - La regola regionale prescrive come, in caso di liquidazione
degli usi civici, vada determinato il valore delle aree gravate, non
dice espressamente che il corrispettivo della liquidazione debba
essere necessariamente e prioritariamente commisurato a tal valore,
invece che a quello dei diritti da liquidare; in breve, essa non dice
espressamente cio' che vi legge la prassi amministrativa. Poiche'
questa non puo' assumere valenza normativa senza o contro la volonta'
del legislatore, si potrebbe ritenere - e il giudicante altrove ha
ritenuto: vedi sentenza in proc. n. 138/1993, per Monterotondo, agli
atti - che quella regola non e' destinata a trovare applicazione,
quando, come nel caso di specie, il corrispettivo della liquidazione
vada stabilito, per volonta' della legge dello Stato, in misura pari,
non al valore delle aree gravate, ma al valore dei diritti. In tale
ipotesi interpretativa, tuttavia, resterebbe da spiegare quando e
come vada applicata la regola diversa, posta dall'art. 4 della legge
regionale Lazio 3 gennaio 1986, n. 1. Ora, se non andiamo errati,
non esiste neppure un caso in cui, nel procedimento per la
liquidazione dei diritti civici, possa o debba aversi riguardo al
valore delle terre, invece che a quello degli usi da liquidare. Per
la legge nazionale, infatti, anche nel caso di liquidazione degli usi
civici per scorporo, l'estensione delle quote da assegnare alla
popolazione va determinata in primo luogo in rapporto al tipo e al
valore dei diritti civici; per esempio, per i diritti essenziali,
essa dovra' essere compresa tra un ottavo e la meta' del fondo
gravato (art. 5, comma secondo, della legge n. 1766/1927), ma potra'
essere ulteriormente ridotta allorche' si tratti di un solo diritto,
che a giudizio del commissario sia di tenue entita' ( ..) (art. 5,
comma quinto, della legge n. 1766). In altri termini, secondo la
legislazione nazionale, anche in caso di liquidazione in natura o per
scorporo, l'ammontare del corrispettivo deve essere prioritariamente
determinato, sia pure in modo forfettario e con criteri di larga
massima, in misura proporzionale al valore dei diritti; solo in via
subordinata, si potra' tenere conto del valore delle terre da
assegnare (art. 6, comma primo, della legge n. 1766/1927) con la
conseguenza che, in questo caso, per il reciproco intreccio dei due
criteri, quanto piu' sara' elevato il valore della terre per unita'
di superficie, tanto piu' dovra' diminuire l'estensione della quota
da scorporare. Secondo la prassi applicativa in uso nella regione
Lazio, al contrario, l'estensione della quota di scorporo e' la
variabile indipendente, da determinare in via equitativa, cioe' in
modo assolutamente discrezionale o al massimo in analogia a
precedenti valutazioni per la liquidazione degli usi civici (cfr.
perizia Randolfi, pag. 6); a tale quota puo' essere sostituito il suo
equivalente monetario, calcolato in ragione dei diversi valori del
suolo e del diverso impatto della rendita edilizia; nessuna
considerazione e' prescritta, in ogni caso, per il valore dei
diritti. Quale che sia stata l'intenzione del legislatore regionale,
tale prassi si adegua nelle linee sostanziali al dettato dell'art. 4
della legge regionale n. 1/1986 e trova in questo il suo fondamento,
colmandone le lacune applicative; essa, in altri termini, ha un
valore ermeneutico privilegiato, mostrando quale sia, nel diritto
vivente, il contenuto normativo assegnato alla norma in esame. E'
del tutto evidente, d'altra parte, che la disciplina in tal modo
posta e applicata non e' affatto integrativa, ma sostitutiva di
quella dettata dalla legge nazionale; essa non puo', dunque, essere
disapplicata, limitandone il campo di applicazione per modum
interpretationis, perche' tale interpretazione restrittiva si
risolverebbe in realta' nella sua abrogazione, che non e' consentita
al giudicante.
2.5. - Conviene dunque esaminare se la normativa regionale, in
materia di determinazione dei corrispettivi di liquidazione degli usi
civici, quale risulta dall'art. 4 della legge regionale n. 1/1986 e
dalla prassi teste' descritta, non contrasti per avventura con i
principi della Carta costituzionale. Dalle stesse considerazioni
svolte al punto precedente risulta all'evidenza come la regola
regionale si ponga in contrasto con i diversi principi stabiliti
dalla legge dello Stato e dunque, indirettamente, con l'art. 117,
comma secondo, della Costituzione italiana; tale preliminare
conclusione, tuttavia, va meglio argomentata in relazione al
carattere fondamentale della disciplina stabilita dalla normativa
nazionale. Questo carattere emerge indirettamente dagli altri
profili di illegittimita' costituzionale, che la disciplina impugnata
presenta, per contrasto con gli artt. 3 e 42, terzo comma, della
Costituzione.
2.5.1. - Il contrasto con l'art. 3 della Costituzione deriva dal
fatto che, secondo la normativa regionale, il medesimo diritto civico
dovrebbe essere compensato in maniera profondamente diversa da zona a
zona, non in ragione della diversa produttivita' dei suoli o della
diversa quantita' del raccolto prevedibile, cioe' per ragioni
intrinseche al contenuto del diritto, ma in ragione di un fattore
esterno al diritto stesso, come l'intervenuta o sperata
urbanizzazione. Il diritto civico viene in tal modo sradicato dalla
sua funzione agraristica, e trasformato in una quota astratta del
valore complessivo delle terre, della quale vengono
contraddittoriamente riaffermate inalienabilita' e
imprescrittibilita', nel momento stesso in cui essa forma oggetto di
un'alienazione amministrata; il diritto civico viene soprattutto a
perdere, cosi', ogni carattere di diritto reale sulla terra ed e'
trasformato in un diritto di prelievo monetario, il cui ammontare e'
rimesso alla discrezionale determinazione dell'amministrazione
competente, entro il limite, a sua volta ampiamente discrezionale,
del valore di stima dell'intero territorio gravato. Si consideri che
l'amministrazione procedente ha il potere discrezionale di stabilire
quando ricorrano i presupposti per la liquidazione in denaro o, in
alternativa, i presupposti per la liquidazione mediante scorporo e,
per converso, almeno in Lazio, il potere di riconoscere l'intero
terreno gravato alla comunita' locale, imponendo a questa un canone
in favore del proprietario (c.d affrancazione inversa; cfr. art. 7,
comma secondo, della legge n. 1766/1927); si comprende allora
perche' il "gravame" di uso civico, cioe' l'onere reale o pecuniario
da sopportare per la sua liquidazione, sia cosi' temuto. Esso, nella
prassi amministrativa seguita al d.P.R. n. 616 del 1977 e nella
legislazione regionale d'attuazione, come quella che qui si esamina,
non tiene nessuno dei caratteri fondamentali del diritto soggettivo,
il quale in primo luogo deve veder segnati obbiettivamente i propri
limiti in rapporto ai diritti altrui. Per gli usi civici, invece,
questi limiti vengono stabiliti, in via amministrativa, al momento
della loro liquidazione; alla massima discrezionalita'
amministrativa, quale risulta dal sistema della legge regionale Lazio
n. 1/1986, corrisponde negli interessati non un diritto di contenuto
certo e confrontabile con diritti analoghi, ma una soggezione dal
contenuto variabile e suscettibile delle piu' diverse forme di
contrattazione. La lesione del principio di eguaglianza assume
dunque, nel caso di specie, anche la implicita connotazione di
negazione della struttura tipica del diritto civico, che non puo'
esser confidato, neppure per la determinazione del suo contenuto
pecuniario, alla pura e aleatoria discrezionolita' di un organo
amministrativo.
2.5.2. - Al contrario, il contenuto del diritto civico va
ricollegato alla riconosciuta facolta' per un determinato gruppo di
persone di prelevare dalla terra altrui particolari frutti o
utilita', variamente esemplificati dall'art. 5 della legge n.
1766/1927, ma sempre in qualche modo oggettivamente determinati o
determinabili nello loro consistenza e nel loro valore. Ora, come
abbiamo visto, la disciplina regionale finisce per attribuire una
parte della rendita urbana alla collettivita' degli utenti civici,
senza che cio' sia giustificato dal contenuto e dalla struttura del
diritto in questione; dunque, essa confisca tale quota della rendita
al proprietario delle terre gravate, senza indennizzo alcuno e senza
valide ragioni di utilita' generale, ponendosi pertanto in contrasto
anche con l'art. 42, terzo comma, della Costituzione. Sul punto non
sono necessarie altre considerazioni in diritto, ma puo' essere utile
un raffronto in fatto tra il corrispettivo liquidato dalla perizia
opposta, in base ad una stima del valore di mercato del terreno
gravato - dunque, in forza dei criteri stabiliti dall'art. 4 della
legge regionale n. 1/1986 -, con quello liquidato (vedi sentenza in
proc. n. 138/1993, per Monterotondo, in atti), in base ad una stima
del diritto oggetto della liquidazione, dunque, ai sensi dell'art. 7,
comma primo, della legge n. 1766/1927. Quest'ultimo risulta dalla
capitalizzazione al 5% annuo del prezzo del pascolo ricavabile ogni
anno da un ettaro di terra, detratte le spese; esso, secondo la
perizia richiamata dalla sentenza citata, ammonta a L. 2.679.760 per
ettaro ed e' rapportabile, da un lato, al valore di mercato di un
quintale di fieno, dall'altro, alla produttivita' annua media del
terreno considerato. Al contrario, secondo il criterio di cui
all'art. 4 della legge regione Lazio n. 1/1986, come applicato nella
prassi amministrativa, si parte dalla destinazione urbanistica del
terreno considerato e dalla volumetria su di esso edificabile in base
agli indici di piano; se ne stabilisce poi, con un generico
riferimento alle caratteristiche intrinseche ed estrinseche
dell'immobile e alle valutazioni gia' espresse in passato
dall'ufficio procedente, il valore di mercato (L. 12.000 al mq); si
determina, senza alcuna giustificazione e senza alcun riferimento al
valore del diritto collettivo da liquidare, la porzione di terreno
pertinente alla popolazione (1/6 del totale); si calcola infine il
capitale di affranco e il canone annuo relativi o tale quota. Per
un'area gravata dell'estensione di quella del Filippeschi (mq 4.840),
a parita' di ogni altra variabile, risulterebbe pertanto, alla
stregua della prima valutazione, un capitale di affranco di L.
1.297.004, alla stregua della seconda, un capitale di affranco di L.
9.680.000 (oltre sette volte tanto), con una confisca ingiustificata
della rendita urbana pari alla differenza tra i due valori. Alla
luce di questa differenza, destinata ad aumentare imprevedibilmente a
seconda dei casi e delle opportunita', si comprende meglio per qual
ragione la regione si attesti nell'applicazione di una regola, che
appare in contrasto con alcuni principi fondamentali della
Costituzione e, dunque, anche con i principi fondamentali della legge
dello Stato regolatrice dello materia. Un'ultima considerazione, non
del tutto marginale. Il tecnico incaricato della perizia
amministrativa non e' un dipendente regionale, ma un professionista
iscritto all'albo dei periti demaniali; quella differenza e'
destinata pertanto a ripercuotersi anche sui suoi compensi.
2.6. - La rilevanza della prospettata questione e' di tutta
evidenza: premesso che i terreni del Filippeschi si assumono gravati
da uso civico di pascolo annuale (relazione CTU Benedetti, pag. 7,
concl.), in tanto il giudicante potra' disapplicare la delibera della
giunta regionale, che liquida quei diritti sulla base del valore di
mercato dei suoli gravati, in quanto venga rimossa la normativa
regionale che impone tale criterio di liquidazione; in tanto egli
potra' provvedere alla nuova liquidazione sulla base del valore degli
usi da liquidare, in quanto per tale valutazione possa farsi
esclusivo riferimento ai criteri stabiliti dalla normativa statuale
piu' volte richiamata, l'art. 7, comma primo, della legge n.
1766/1927.